摘要：进入新时代，人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面有新的更高要求，跟以前大不一样。基层院以什么样的立场做好来信来访工作，更好满足人民群众新需求，值得深入研究。习近平总书记在党的十九大报告中强调，加强预防和化解社会矛盾，正确处理人民内部矛盾。如何落实好这一要求，成为新时期检察工作必须研究攻克的一个重大课题。笔者以一个基层院工作者的视角，从基层院如何落实“群众来信件件有回复”制度着手尝试着分析并思考了这个课题。
关键词：来信来访 释法析理 化解社会矛盾
2019年初，最高检鲜明提出建立“群众来信件件有回复”制度。3月12日，张军检察长在十三届全国人大二次会议上代表全国检察机关庄严承诺：“将心比心对待群众信访，建立7日内程序回复、3个月内办理过程或结果答复制度”。那么，作为基层院来说，如何落实“群众来信件件有回复”制度呢？笔者认为，应该从基层院来信来访工作的现实状况、工作特点及破解当前的难题几个方面进行探究和思考。
“信访是‘天下第一难’，以人民为中心来衡量工作，力所能及地把工作做到极致，通过我们的努力，化解社会戾气，这是对党负责、对老百姓负责”，在最高检察院机关召开的“不忘初心、牢记使命”主题教育学习交流会上，张军检察长对全国检察机关提出了这样的要求。目前，“群众来信件件有回复”制度正在四级检察机关落地、生根、见效。
一、基层院来信来访工作的现实状况
作为基层院，信访接待工作中有90% 是当事人亲自来访，只有10%是来信来访。譬如近几年的来信来访工作数据分析如下：
（一）从涉及的范围来看。涉检信访案件所占比例为0，涉及公安机关的占9.7%，涉及法院的占12.2%，法律咨询占68.3%，管辖外案件占9.8%。检察机关所占比重较少。
（二）从信访主体来看。来信来访人员中以农民居多，约占涉法涉诉总量的70%左右，并且涵盖各个领域各个阶层。其中，有城乡房屋的被拆迁户，有不服刑事案件决定的被害人，也有不服法院民事、行政判决的当事人等。
（三）从信访的方式来看。来访逐年增多，来信逐年减少。来访人的言语行为都存在过激倾向。无理访、缠访闹访现象较为严重。比如，有些来访人就同一事实同一理由胡搅蛮缠、无理取闹，期望通过无理缠诉满足其无理要求，并且这类情形近年来有愈演愈烈之势，这也是基层院来信来访工作中的老大难问题。
（四）从诉求的内容来看，涉法涉诉信访问题涉及的领域在不断扩大，均与人民群众的自身利益、权益保障等方面息息相关。比如涉及扶贫救助、社会保障、治安处罚以及行政非诉执行监督等方面的来访逐渐增多。
（五）从来访人员的特点来看。80%以上信访人法制观念淡薄，缺乏对法律的正确认识。一些来访人对涉及自己案件的法律知识一知半解，道听途说，或者以个人利益标准看待法律，还有的由于司法程序较为复杂，耗时长，费用大，导致部分信访人“信访不信法”的思想严重。
二、基层院来信来访工作的特点
基层院的来信来访工作是整个检察机关控申工作的基础，是检察机关参与社会综合治理，化解社会矛盾的关键所在，基层院来信来访工作开展的好与不好直接关系到检察机关在人民群众中的形象。近年来，检察机关整体信访工作形势不断向好。
（一）建立12309检察服务中心，强化设施条件，进一步畅通信访渠道，方便群众诉求。12309检察服务中心已于2018年建成并投入运行，整合了信访接待、法律宣传、检务公开等功能，形成了集法律咨询、控告申诉、司法救助、国家赔偿等功能于一体的检察服务中心。负责来信来访接待、申诉案件受理流转、答复反馈等，是检察机关统一对外的“窗口”，也是具有系统性、整体性、协同性服务平台和检察服务大数据中心。同时，逐步完善了12309检察服务中心平台，逐步形成“实体12309、网上12309、掌上12309与热线12309”“四位一体的检察服务中心，实现线上线下一体化，立体式检察服务综合平台”。通过“一体化”的服务，积极引导群众依法理性表达诉求，让群众“少等待、少跑腿、省时间”，更加有力的参与社会综合治理，进一步实现司法公正，让人民群众满意。
（二）深化认识，加强领导，进一步完善工作机制，以办案为切入点履行惩治犯罪、参与社会治理的检察职责。院党组对信访工作高度重视，多次召开党组会、院务会安排部署信访工作，在落实首办责任制和领导包案责任制的基础上，完善制定了《开展矛盾纠纷大排查大调处行动工作方案》和《矛盾纠纷多元化解机制实施方案》，调整了“矛盾纠纷化解领导小组”和“矛盾纠纷排查调处领导小组”。建立健全上下检察机关以及原办案机关在息诉化解工作中的联动机制，实现矛盾联调、问题联治、工作联动。对于诉讼监督案件，积极推动建立原办案机关与检察机关联合接访、联合答复的共同息诉机制，充分运用政治智慧和法律智慧，依法准确妥善处理基层社会矛盾，严防政治风险和社会安全，确保大局稳定。
（三）全面落实司法为民要求， 耐心细致接待信访，进一步理清思路抓住重点，建立健全信访工作长效机制。来访人大多数是因为表达的诉求没有得到解决，心中难免积攒了很多不满和怨恨，往往在诉说的时候容易情绪激动，语言上也多有不逊，这时候接访者如果没有耐心、不够细致，就很容易与来访人发生冲突而激化矛盾。因此，在接访时耐心细致尤为重要。同时，接访工作的成败，关键还是表现在责任心上，对属于检察机关管辖的案件，要作出承诺，依法办理，及时答复。对不属于检察机关管辖的，要指明诉讼途径，做好引导工作，不能简单的一推了之。要体现出接访者的真诚和对来访者足够的理解，取得他们的信任，信访接待的过程，也是我们调查研究理清思路的过程，不仅要搞清楚事情的原委、经过、以及前期各个环节处理的情况及上访人的要求，更要找出问题的症结所在，不断优化信访案件受理和初步审查机制，将心比心确保“群众来信来访有回复”。
三、破解检察机关信访工作难题，开创息诉罢访工作新局面
司法为民永无止境。中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡补充的发展之间的矛盾，人民群众在法治、公平、正义等方面有了更高层次的需求。作为基层院，要尽快转变工作理念，理念问题至关重要。转变工作理念，就要深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，就要结合检察工作去领悟、实践习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略。理念端正、牢固树立起来了，就能找到下一步努力的方向，就能主动做、做得更好。其中，“7日内程序回复、3个月内办理过程或结果答复”也是理念的转变。7日内回复不仅仅是程序，还有安抚的功能，老百姓收到回信自然就安心等待结果，之后就要全力以赴做好3个月内办理过程或结果答复。在来信来访接待中把群众的事当成家事，梳理一批信访积案，协调其他部门能解决的解决。如果确实是无理缠访、闹访的，可以通过邀请有关部门和人大代表、政协委员、律师等召开听证会，共同答复化解，把化解纠纷、矛盾的工作做到极致。
（一）加强培素能培训，以实战实用实效为导向，打造素质过硬的信访工作队伍力量。 深入学习贯彻习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要思想，特别是2019年2月3日对信访工作的重要批示精神，进一步提高政治站位，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、坚决做到“两个维护”，深刻认识检察工作是业务性极强的政治工作，也是政治性极强的业务工作。以内设机构改革为契机，整合办案资源力量，结合当前正在开展的“不忘初心、牢记使命”主题教育活动和领导上讲台”及业务骨干讲学等活动，强化责任担当，积极鼓励控申条线干警上讲台，着力提升法律政策运用能力、防控风险能力、群众工作能力、科技应用能力、舆论引导能力。通过人员轮训、以案代训、交叉办案等方式，加强信访工作实务人才培养，通过专题培训、观摩学习、实训实操、业务竞赛等形式，不断提高岗位素能和司法能力，积极地适应司法体制改革后的新形势新任务新要求，不断提升司法公信。
（二）深化律师参与化解涉法涉诉信访案件制度。坚持和发展新时代“枫桥经验”，认真落实好工作办法，着力健全矛盾纠纷多元化解体系，实现就地化解矛盾纠纷，推进涉法涉诉信访工作规范化、精细化，积极引进第三方参与处理信访工作，充分发挥律师代理申诉和参与化解信访矛盾作用，持续推行律师值班制度，鼓励律师代理申诉，引导群众依法及时就地反映问题。对重大疑难、长期缠闹的信访案件，组织律师评查，案件办理存在问题的，向办案单位提出法律意见或工作建议。邀请律师参加公开听证、公开示证、公开论证和公开答复，对原案处理决定、申诉人的申诉理由及案件处理情况提出意见，既满足人民群众的法律需求，又起到息诉罢访作用。
（三）理顺内外部工作机制，加大公开审查工作力度。理顺机构改革后控告与申诉、信访与办案、信访网电的融合，以及办案与指导、办案与行政配合协调等关系，形成运转高效有序的内部一体化工作机制。坚持受理、办理相分离的原则，加强与刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察等“四大检察”部门之间的配合衔接，进一步完善群众控告申诉举报的审查分流、受理、办理机制。结合办案，建立与其他业务部门的类案信息交流汇总分析机制，推进检察环节预防和化解社会矛盾机制建设。探索分层次、分类型、简便易行的公开审查程序，提高公开审查效率，让公开审查工作真正成为法制宣传、释法析理、息诉息访、化解社会矛盾的重要阵地。选取有代表性、社会关注度高、人民群众反响强烈的刑事申诉案件，邀请申诉人亲属、所在单位及基层组织代表等参与公开审查，促进申诉人服判息诉。
（四）收集报送相关社情民意，扎实做好重点人群的风险防范，全力做好重要节会和重大活动期间信访接待及维护社会稳定工作。针对群众反映突出的重点、热点问题，深入分析信访形势、诉求变化趋势以及社会稳定风险，坚持维权与维稳相结合，积极稳妥做好涉众型经济犯罪受损人员等特定利益群体稳定工作，加强对扬言报复社会、严重精神障碍、涉枪涉爆涉毒、刑满释放、非正常上访等重点人群的排查梳理，健全分级分类动态管控机制，逐一落实管控、帮教、帮扶措施，严防发生个人极端暴力事件。在重要节会、重大活动期间，成立信访维稳工作专班，制定工作预案，集中开展辖区内矛盾排查化解，按照“7日内程序回复、3个月内办理过程或结果答复制度”要求，及时处理好来信来访，最大限度防止活动期间闹访、越级访等情况发生。
（五）加强对群众诉求的释法说理，积极引导群众依法理性表达诉求。坚持把释法析理、息诉化解贯穿到涉法涉诉信访案件办理全过程，对自行办理的阻碍律师依法行使诉讼权利、刑事申诉和国家赔偿等控告申诉案件，控告申诉检察部门应做好释法析理；对移送其他业务部门办理的控告申诉案件，推动相关业务部门做好释法析理，控告申诉检察部门予以配合。坚持“谁执法谁普法”，把宣讲法律法规、告知权利义务作为接待群众的必要内容。引导群众依法逐级走访，不支持、不受理越级上访。推动建立处置违法信访行为沟通协调机制，司法警察做好证据固定、移交转送等工作。适时公开曝光违法信访行为典型案例，引导群众依法正确行使控告申诉权利。对于屡次上访的人员，坚持全面清理、逐案审查、依法处理、就地消化的工作原则，耐心细致地做好说服教育工作。对于由自身原因造成的屡次上访户，负责接访的检察干警对他们动之以情，晓之以理，耐心细致地开导劝慰，直到上访人员息诉罢访为止，最大限度地满足群众的合理合法诉求，既保护当事人的合法权益，也维护司法的公平和正义。
作者姓名：李启民，男，通渭县人民检察院副检察长
席艳霞，女，通渭县人民检察院第三检察部副主任
通讯地址：通渭县平襄镇襄瑞路118号
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