【内容摘要】我国《刑事诉讼法》规定了五种强制措施，公安机关可以自主决定采取除逮捕外的四种强制措施，其中拘留适用的最为广泛,对犯罪嫌疑人的影响最大，由于公安机关在侦查普通刑事案件的过程中与生俱来的扩张性，导致其在适用拘留强制措施时不同程度上限制或剥夺了犯罪嫌疑人权利，而检察机关的监督作用难以发挥。在现代法治理念不断深入的大背景下，检察机关对公安机关适用强制措施的监督很有必要，在发挥监督作用、保障监督实效方面，检察机关应进行积极有效的探索，以期公安机关对犯罪嫌疑人采取的强制措施公平、公正、合理。

【关键词】拘留  监督  制约

最高人民检察院副检察长孙谦在《努力提高侦查监督的法治化现代化水平》一文中明确提出：“近年来,刑事拘留适用率较高,呈现出常态化、普遍化的特征。要从刑事拘留入手，探索完善对限制人身自由的司法措施和侦查手段的司法监督机制。”^[1]当今社会人权保障不断提高，许多国家对嫌疑人、被告人以保释为常态、以羁押为例外,如英国，每年大约有150万人被起诉，但判决前羁押的并不多，现在对犯罪嫌疑人的保释率达到90%以上。^[2]近年来,我国通过立法等方式也逐步向“审前羁押属例外而非常态”这一模式转变,但在前进的过程中仍有一些不一致的步调，本文旨在探讨的高刑事拘留率就是问题之一。A县属于传统的农耕大县，经济较落后、外来流动人口少、人民重耕读、刑事案件发案率低、社会治安状况良好，近三年来判处三年以上实刑的罪犯占受案人数的比率低于10%，对这一问题以A县为蓝本进行研究分析，不仅具有可行性，而且具有典型性。

一、公安机关适用拘留强制措施存在的问题

2015年至2017年A县90%以上的判处三年以下刑罚的多发普通刑事案件（主要表现为危害社会公共秩序、侵犯公民人身权利、财产权利三类型犯罪）适用拘留强制措施情况分析，从表中可以看出,公安机关适用拘留强制措施存在以下问题：

（一）刑事拘留被广泛适用。公安机关立案侦查并移送审查起诉的刑事案件中，危险驾驶类犯罪最多，被采取拘留强制措施的有13人，占受案人数的16.0%，除违反取保候审情节严重的外，不捕率为100%，毋庸置疑拘后判轻刑率为100%。其次是交通肇事类犯罪，被采取拘留强制措施的有5人，占受案人数的18.5%，占判处轻缓刑人数的19.2%。强奸类犯罪涉嫌犯罪即被采取拘留强制措施，拘留率100%，仅有2人被判三年以下实刑，拘留人数占判处轻缓刑人数的86.7%。通过上表分析，拘留在司法实务中被广泛适用，无论是把拘留人数占立案人数的比率还是把拘留人数占判处轻缓刑人数的比率作为判断拘留价值的标准，其价值与其适用率呈反比，即拘留的价值较低、其适用率偏高。

（二）当事人权利受影响。拘留使无羁押必要的人被羁押，犯罪嫌疑人生理上、心理上、权利等均受到了极大的影响，对于预防再犯罪带来的负面效应有时超过正面效应。如赵某强奸案，赵某系高中未成年在校学生，在与其表妹玩耍的过程中，强行与其表妹发生性关系。该案的犯罪嫌疑人、被害人均为学生，公安机关考虑案件的敏感性，邀请检察机关提前介入。在提前介入时，考虑到赵某的各种从轻情节，被害人家属对赵某亦表示了谅解，遂建议公安机关不宜采取拘留的强制措施，但意见未被采纳，赵某被拘留后报捕，虽然检察院以无逮捕必要作出了不捕的决定，法院判决赵某犯强奸罪免予刑事处罚，但赵某在判决前被羁押了十余天，这已对赵某心理上、生理上带来了极大的伤害。

（三）司法成本被提高。一个没有拘留必要的人被拘留，司法成本上是三至七天的拘留期限（有的延长至三十日）+七天的审查逮捕期限+看守所看守成本+无逮捕必要或事实不清、证据不足或无罪的释放成本+其他隐性的成本（如犯罪嫌疑人出所后带来的失业、再就业、心理成本），这些都无形中增加了社会负担。近三年来，A县公安机关立案侦查的盗窃、诈骗、故意伤害、强奸等多发常见犯罪报捕率最低的为18.5%、最高的为100%，而检察机关的不捕率高达25%，被判处三年以上实刑的比例低于10%，这些案件从立案至拘留至审查逮捕再被取保候审，都需要投入大量的司法成本。

（四）司法公信力被降低。在社会治安好转的情形下高拘留率，一定程度上影响了司法公信力。近三年来A县办理危险驾驶犯罪81件，其中13人被刑事拘留，这16.0%的人被拘留多是受政策性影响，打击醉驾的政策严厉，涉嫌危险驾驶罪的行为人即有被羁押的风险，反之则没有。使一个人被羁押不是依法律行事，而是依政策办事，违反了最基本的罪刑法定原则。交通肇事罪属过失犯罪,公安机关拘留率高达18.5%，拘与不拘没有统一的法律尺度，公安机关更关注的是维稳，对无赔偿能力、有上访风险则拘留，反之则不拘留。强奸罪虽是严重侵犯公民人身权利的暴力犯罪，公安机关拘留率占发案率的100%，法院判处轻缓刑13人占拘留15人的86.7%，同样给司法公信力打了折扣。

二、原因分析

（一）执法理念有待提升。公安机关执法人员适用拘留强制措施，一是存在随意性，拘留与否主要考虑的是犯罪嫌疑人的主观恶性、到案后是否如实供述等主观表现。二是办案过程中存在以拘代侦、以拘促赔、以拘促稳的执法理念，对没有拘留必要的、不符合拘留条件的犯罪嫌疑人进行了拘留，转移上访、缠访、闹访风险。三是一拘了事，不注重证据的侦查。以审判为中心司法体制改革，要求所有证据都要服务于庭审，但公安机关的证据观念还停留在以侦查为中心的阶段。如A县被公安机关拘留后的犯罪嫌疑人，近三年来以事实不清、证据不足不捕的人数占提请批准逮捕人数的10%，提出继续侦查取证意见书的案件占受案数的65%。

（二）对社会危险性条件把关不严。《刑事诉讼法》第八十条规定七种可以拘留的情形，与七十九条规定的逮捕条件立法理念是一致的，即对有社会危险性的犯罪嫌疑人可以拘留，但在司法实际中却没有严格适用该条件。如故意伤害类犯罪，多属偶发、激情类犯罪，犯罪嫌疑人社会危险性较小，对其采取拘留的强制措施多因赔偿不到位。公安机关报捕的危险驾驶罪、交通肇事罪在提请批准逮捕意见书中多未说明具有某种法定的社会危险性，执行《最高人民检察院、公安部关于逮捕社会危险性条件若干问题的规定（试行）》不力。

（三）对法律规定的理解不准确。主要表现为对罪与非罪的把握，对具有法定从轻情节的把握，对有无拘留、逮捕必要的理解。陈某因寻衅滋事罪被取保候审，期间又涉嫌交通肇事罪，案发后积极赔偿被害人家属损失，已取得被害人家属谅解，公安机关对陈某采取拘留的强制措施后，提请审查逮捕，检察院以无逮捕必要作出不批准逮捕决定。该案公安机关认为陈某在取保候审期间又涉嫌犯罪属于应当拘留的情形，实则对法律规定的理解不准确。《刑事诉讼法解释》第一百二十九条第（一）项：“被取保候审的被告人故意实施新的犯罪的，人民法院应当决定逮捕。”根据该解释，对取保候审的犯罪嫌疑人又故意实施犯罪的应当逮捕，本案属过失犯罪，结合案情无逮捕必要。对严重暴力犯罪未区分主从犯、既未遂等法定情节，对全部犯罪嫌疑人均予以拘留。

（四）检察机关的监督缺失。检察机关知情渠道不畅，导致监督不及时、监督效力不强。孟德斯鸠曾说过“有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止，任何权力都有被滥用的可能”。对于拘留这一权力在使用过程中需要被约束和规范，作为法律监督机关的检察机关却因不知情，未及时、有效发挥监督作用。即使知情，也是事后通过纠正违法、检察建议等方式进行监督，公安机关采纳与否没有强制性的规定，导致监督的效力不强。

三、对策建议

 如何降低审前羁押率，规范公安机关适用拘留强制措施，是目前亟需解决的问题，也是检察机关加强法律监督的应有之义。

（一）严把三关促执法理念转变。检察机关要严把案件事实关、证据关、社会危险性关，促侦查人员执法理念转变。一是把好案件事实关，与公安机关定期开展疑案探讨、案例评析、业务研讨等，以练促学，共同加强学习、强化责任、转变执法理念、增强执法办案能力。二是把好案件证据关，在办案中努力化解社会矛盾，以事实为依据、以法律为准绳、以庭审改革为中心，加大对公安机关调查取证的引导，同时要求公安机关加大释法说理，而不是“一拘了事”转移矛盾。三是把好案件社会危险性关，检察机关在办理案件的同时，要严格落实《最高人民检察院、公安部关于逮捕社会危险性条件若干问题的规定（试行）》，严格把握社会危险性条件，对不具有社会危险性的犯罪嫌疑人不批准逮捕，并定期将情况反馈公安机关，进行类案总结、分析，严防类似问题再次出现。

（二）推进案件信息共享平台建设。司法实践中，因信息不通导致的监督不力已成为制约检察机关监督权力行使的瓶颈，建设刑事案件信息共享平台，既是加强侦查监督信息化的重要手段，也是打通知情渠道不畅的重要途径。^[3]基层检察机关要支持配合最高检由上而下的信息共享平台建设机制，切实担当起监督职能。一是探索建立与公安机关互通信息机制，该机制由公安机关每月月底由专人向检察机关报送立案、拘留情况，检察机关亦指派专人审查有无不当拘留的情况。二是及时分析总结，将情况反馈公安机关，并通过口头纠正违法、书面纠正违法、检察建议等方式纠正公安机关的不当拘留行为。三是通过案件抽查、评查、备案审查等方式强化信息互通机制，为信息共享平台建设提供实践操作经验。

（三）探索建立听取检察机关意见制度。在司法体制改革背景下，审查逮捕诉讼化转型已初具模型，拘留毕竟不同于逮捕，其适用条件相对宽泛灵活，但可以参考逮捕诉讼化模式，在拘留决定作出前听取检察机关意见，检察机关重点围绕犯罪嫌疑人权利保障、事实认定、证据审查、有无社会危险性等方面作出回复，A县检察机关与公安机关在个案上进行了一定的探索，收到了较好的效果。如A县公安机关在立案侦查李某寻衅滋事案时，邀请检察机关提前介入，在适用拘留强制措施前听取检察机关意见，采纳了检察机关无社会危险性无羁押必要的建议，法院以李某犯寻衅滋事罪被判处缓刑，不仅节约了司法成本，也减少了不必要的羁押。

（四）构建责任追究机制。加强与公安机关的沟通联系，通过联席会、会签文件等方式，明确对滥用拘留强制措施，对检察机关的纠正违法、检察建议无正当理由不回复、不纠正、不执行的相关人员所应承担的责任。建立健全违法情形定期通报、建立口头纠正违法台账等违法信息收集机制，并将此纳入公安机关考评机制，强化监督成效。

参考文献:

[1]孙谦:《努力提高侦查监督的法治化现代化水平》载《侦查监督指南》2015年第2辑

[2]贾世民、吴江、周一、陈兑华：《论犯罪嫌疑人未羁押状态下的诉讼推进》载《侦查监督指南》2015年第3辑

[3]黄河、赵学武：《侦查监督的现状、问题及发展方向》载《侦查监督指南》2016年第4辑

（作者：通渭县院   张学锋 许丽文）